Le contrôle des dépenses de campagne

Paragraphe I : Présentation formelle – délais de dépôt

Chaque candidat est tenu d’établir un compte de campagne (art L.52-12 du code électoral), qu’il ait été présent au premier tour de scrutin ou aux deux tours. Cette obligation s’impose à tous les candidats, y compris ceux qui auraient financé leur campagne exclusivement sur leurs fonds propres.

Le compte de campagne est présenté par un membre de l’ordre des experts-comptables et des comptables agréés. Il est accompagné des justificatifs des recettes ainsi que des factures, devis et autres documents de nature à établir le montant des dépenses payées ou engagées par le candidat ou pour son compte.

Le compte de campagne est déposé à la préfecture dans les deux mois qui suivent le tour de scrutin où l’élection a été acquise. Lui sont annexés les comptes du où des mandataires successifs que le candidat aura désignés.

Les règles précédemment énoncées ont un caractère impératif. Leur inobservation entraîne l’inéligibilité du candidat fautif, que ce soit pour : 

  • le délai fixé à l’article L.52-12 (entre autres, CC, 22 septembre 1993, AN, Pyrénées-Atlantiques, 6ème circ.) ; 
  • l’intervention d’un membre de l’ordre des experts-comptables et des comptables agréés, dans le présentation du compte de campagne (CE, 4 décembre 1992, Géronimi, Biaggi, Musson, CCFP c/Ornoni ; CC, 25 novembre 1993, AN, Eure, 4ème circ.) ; 
  • la présence des justificatifs (CC, 25 novembre 1993, AN, Loire, 2ème circ et Haute-Corse, 2ème circ) ; 
  • le fait de retracer l’ensemble des opérations effectuées au profit du candidat (CC, 25 novembre 1993, AN, Gard 3ème circ, CC 16 décembre 1993, AN, Alpes-Maritimes, 2ème circ).

Le conseil constitutionnel a toutefois estimé que le fait d’avoir posté en recommandé, dans le même département où il devait être déposé, un compte de campagne la veille de la date limite fixée par l’article L52.12, satisfait à l’obligation imposée au candidat par cet article, même si le compte n’avait été effectivement enregistré à la préfecture qu’après cette date limite.

Au termes de l’article R.39-2 du code électoral, lors du dépôt des comptes de campagne dans les préfectures, les pièces annexes relatives aux recettes et faisant apparaître des informations nominatives (notamment les carnets à souches numérotées mentionnées à la section III du chapitre II) sont insérées dans une enveloppe spécial éditée par la Commission nationales des comptes de campagne et des financements politiques qui ne peut être ouverte que par elle. 

Pour faciliter l’établissement des comptes de campagne, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques élabore un formulaire que les candidats pourront se procurer dans les préfectures.

Paragraphe II : Les recettes 

Les recettes sont toutes celles perçues au profit du candidat, quelle que soit leur origine, en vue de financement de sa campagne électorale. Elle comprennent donc : 

  • Le montant des fonds que le candidat a personnellement déboursés pour le financement de ses dépenses électorales. Il s’agit là de son « apport personnel », qui n’est pas plafonnée. Les fonds déboursés personnellement par le suppléant du candidat sont assimilés à l’ »apport personnel » de celui-ci. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques est fondée à vérifier l’origine des sommes que le candidat déclare provenir d’une apport personnel (CE, 16 décembre 1992, Borllo et CCFP).
  • Le montant des sommes consacrées directement au financement de la campagne du candidat par le ou les partis ou groupements politiques que le soutiennent.

Le jurisprudence a précisé qu’eu égard à l’objet de la législation relative, d’une part à la transparence financière de la vie politique, d’autre part a financement des campagnes électorale et à la limitation des dépenses électorale, une personne morale de droit privé qui est assigné un but politique ne peut être regardé comme un « parti ou groupement politique » au sens de l’article L52.8 du code électoral que si elle relève des articles 8, 9 et 9-I de la loi n°88-227 du 11 mard 1988 modifiée (c’est à dire qi elle bénéficie de l’aide financière directe de l’Etat) ou si elle s’est soumise aux règles fixées par les articles 11 et 17 de ladite loi qui imposent notamment aux partis et groupement politiques de ne recueillir des fonds que par l’intermédiaire d’un mandataire, association de financement agréée ou mandataire personne physique.

  • Les sommes affectées à la campagne du candidat par le ou les mandataires successifs que le candidat aura désignés. Les fonds provenant de dons en espèces ne peuvent excéder 20 % du montant total des dépenses de campagne autorisées pour l’élection considérée lorsque ce montant est égal ou supérieur à 100 000 F en application de l’article L.52-11 du code électoral ; 
  • L’estimation de la valeur des avantages directs des prestations de service et des dons en nature dont le candidat aura bénéficié de la part de personnes physiques ; 
  • Les recettes provenant d’opérations commerciales menées par le mandataire du candidat.

En revanche, ne doit pas être compris dans les recettes le montant du remboursement forfaitaire auquel le candidat peut prétendre en application de l’article L.52-11-1 du code électoral.

Paragraphe III : Les dépenses

Le compte de campagne du candidat doit retracer, selon leur nature, l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de son élection, par lui-même ou pour son compte, au cours de la période mentionnée à l’article L.52-4 du code électoral, c’est à dire depuis le 1er mars 1997.

Il faut donc entendre toute les dépenses qui correspondent à des actions se situant dans la période précédemment mentionnée, quelle que soit la date à laquelle ces dépenses ont été payées. Il s’ensuit en particulier qu’elles comprennent celles qui auront été engagées, et dont le paiement effectif pourrait être différé à une date postérieur au scrutin. Sous réserve du règlement de dépenses engagées avant le premier tour de scrutin, le compte de campagne des candidats présent au seuil premier tous ne peut retracer de dépenses postérieures à la date de celui-ci.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a précisé sur certains points la nature des dépenses correspondant à des « actions de campagne. » C’est ainsi qu’elle a considéré que devaient être intégrés les frais d’un affichage réalisé pour assurer la promotion d’un livre d’un candidat lorsque l’ouvrage était consacré à la critique en termes polémiques de l’action de la majorité sortante et à l’énoncé de réformes à accomplir dans le cadre d’une alternance politique ou lorsque cet affichage avait, par son ampleur et sa nature, excédé la pratique habituelle de promotion d’oeuvre de même nature, même si cet affichage avait été effectué en dehors de la circonscription électorale en cause. En revanche, le Conseil constitutionnel a considérée que les frais relatifs aux déplacements et à l’hébergement de personnalités en visite dans une circonscription ne constituaient pas, pour le candidat qu’elles venaient soutenir, une dépense électorale devant figurer dans son compte de campagne.

On l’a vu, les dépenses de campagne sont payées par son mandataire et figurent déjà sur le compte de celui-ci annexé au compte de campagne.

Il s’y ajoute : 

  • le coût d’éventuelles actions de campagne menés directement en faveur du candidat par un plusieurs partis ou groupement politique

Sur ce point, le Conseil constitutionnel a été amené à préciser les conditions dans lesquelles devaient être éventuellement intégrées dans le compte de campagne les dépenses liées à la réalisation des sondages de nature politique commandés par un partis. Le principe dégagé est que tout sondage dont le résultat aurait servi à orienter la campagne électorale d’un candidat, ou qui aurait été utilisé durant la campagne, doit voir son coût retracé dans la compte de campagne, au moins partiellement.

Il en est ainsi du coût d’un sondage portant sur les préoccupations prioritaires des électeurs, sur leur intentions de vote et sur l’appréciation portée sur des personnalités et formations politiques diverses, dans la mesure où le candidat en avait ensuite utilisé certains résultats pour choisir ses thèmes de campagne réintégré en partie dans le compte de campagne. Il en a été juste de même pour un sondage portant sur la popularité d’un ministre et sur les intentions de vote des électeurs puisque la première partie de ce sondage avait été reprise pendant la campagne électorale.

Au contraire, le coût d’un sondage comportant des questions portant exclusivement sur la notoriété des candidats potentiels et sur les intentions de vote des électeurs n’as pas à figurer au compte de campagne, car il a seulement pour objet de déterminer les chances ou d’éclairer la formation politique commanditaire sur le choix de son candidat.

  • L’estimation de la valeur des avantages directs ou indirects, des prestations de services et des dons en nature dont le candidat a bénéficié.

Là encore, la jurisprudence donne au sens large aux avantages directs et indirects dont a pu bénéficier la candidat. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a réintégré en dépenses et en recettes, dans le compte de campagne d’un candidat, une partie du coût d’une réception de jour de l’an, pour le motif que les dépenses y afférentes avaient représenté plus du double des dépenses de l’année précédente et que, même si elles concernaient une circonscription plus large que le circonscription d’élection, elles n’étaient pas étrangère, compte tenu de la date très proche du premier tour de scrutin, à la campagne électorale. Cette position a été confirmée par le Conseil constitutionnel comme devant être intégrés au compte de campagne les avantages liés au stationnement d’un véhicule de propagande, au prêt d’un local privé pendant deux mois, au prêt d’un matériel de sonorisation et à l’utilisation partielle d’un local avec les frais téléphoniques y afférents

Le Conseil constitutionnel a aussi précisé sa jurisprudence concernant la prise en compte des dépenses liées à la réalisation de journaux. Pour ce faire, il a analysé dans le détail les publications en cause et a intégré le coût de celle-ci lorsqu’elle apparaissaient comme un instrument de propagande électorale, mais pour le coût des seuls numéros et pages considérés comme tels. Il en a été jugé ainsi lorsque des articles concouraient directement à la promotion du candidat ou à celle de son programmes électoral.

Le Conseil constitutionnel a aussi apporté des précisions quant à la prise en compte des dépenses engagées par le suppléant. Il a considéré que le coût de la diffusion de documents de propagande électorale par le suppléant, si cette propagande avait été réalisé et diffusés avec l’accord au moins tacite du candidat, devait être intégré au compte de campagne. Si, en revanche, la propagande du suppléant n’avait pour but que d’obtenir une notoriété personnelle favorisant son investiture par un parti, elle ne pouvait être considérée comme ayant été faite au profit du candidat et n’avait pas à figurer à son compte de campagne.

La valeur vénale résiduelle des immobilisation éventuellement constituées au cours de la période mentionnées à l’article L.52-4 est déduite des charges retracées dans le compte de campagne. L’acquisition de biens durable n’a pas a figurer dans les dépenses de campagne. Seul doit être pris en compte le coût correspondant à l’utilisation de ces biens pour les besoins de la campagne.

Ne sont pas compris dans les dépenses de campagne les frais d’expertise relatifs à l’établissement du compte de campagne qui ne saurait être considérés comme des dépenses engagées en vue de l’élection au sens de l’article L.52-12.

Enfin ne doivent pas figurer dans le compte de campagne les dépenses correspondant au coût du papier, à l’impression des bulletins, circulaire et affiches « officielles » et à l’affichage sur les panneaux réservés à cet effet. Ces dépenses font effet l’objet de dispositions particulières relatives à leur remboursement par l’Etat. Elles sont exclues du plafonnement des dépenses électorales par le premier alinéa de l’article L.52-11.

Paragraphe IV : Équilibre entre les recettes et les dépenses

Le compte de campagne doit être en équilibre ou excédentaire. Il ne peut présenter un déficit. Si l’intégralité des dépenses de campagne n’a pu être financée par des recettes à caractère définitif, c’est que le candidat a obtenu des prêts, des avances ou des délais de paiement de la part de ses fournisseurs ou prestataires de services. Ces dette doivent pouvoir être couvertes par un apport personnel du candidat ou par un versement d’un parti ou groupement politique.

Quoi qu’il en soit, le déficit éventuel ne peut valablement être couvert par des promesses d’apport de fonds, à caractère aléatoire, qui n’auraient pas donné lieu à réalisation au moment du dépôt du compte. La Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques ne pourrait, en effet, exercer son contrôle se des dettes subsistent, contrevenant aux dispositions plafonnant les dons ou versés hors délais. Dans cette hypothèse, la commission est donc fondée à rejeter le compte de campagne, aucune vérification de l’origine et de la régularité des recettes à venir ne pouvant être effectuée.

Le Conseil constitutionnel a clairement marqué que, si des versements postérieurs à l’élection peuvent intervenir, à la condition qu’ils aient fait l’objet d’engagements souscrits antérieurement, le candidat doit apporter le preuve que les règlements correspondants ont été effectués avant le dépôt de son compte de campagne.

Les recettes n’étant pas plafonnées, il est possible que les sommes encaissées par l’association de financement électoral ou le mandataire financier personne physique excèdent le montant des dépenses à financer pour la campagne du candidat. Cet excédent éventuel est dévolu dans les conditions qui ont été mentionnées ci – dessus.